行业观点

从“监理无用论”中所透露出的行业危机

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2021/3/24     浏览次数:    

春节之后,正是建筑工地不断复工之时。去年春节因疫情而被延误开工时间,今年春节受疫情影响,各地政府倡导农民工留城,工程可以春节不停工。然而,建筑施工不同于工业工厂化生产,建筑工人独自在外一年也回不了几次家与亲人团聚,春节即使留在工地,其精神上也难以得到安抚。难以平静的内心波动对建筑工地的危险作业带来了更大的风险,加上春节期间建筑工地的管理人员怀有同样的心态,给建筑行业本来就存有较大安全风险的施工过程带来更大的安全不确定性。

面对越来越严峻的工程施工安全问题,各级政府不能说不重视,尤其是当两会召开期间,对复工复产的安全检查程序的严格要求,今年在一些地方显得尤其突出。即便如此,春节前期直至正月里,一些地区的安全事故依然高于常年。这不能不让建筑行业的相关责任者感到形势的严峻与工作责任的压力。

在社会将一切工程质量、安全事故都与监理人相联系的今天,一个偶然的机会,从一位朋友那里听说,一位中层政府官员在节后检查工程复工安全工作时告诉监理:借用文革时期“读书无用论”一词,套用下来就是“监理无用论”!不知道这仅仅是个别政府官员对监理的看法,还是在政府层级有这样看法的人较为普遍?如果是后者,那将是监理行业的悲哀,甚至是整个建筑行业的悲哀,至少在当前监理人所承受的各种压力的现实下情况更是如此。

2.监理的历史作用

我们不能否认,自从政府倡导建设工程采取监理服务和对政府规定部分工程进行强制性监理制度以来,监理行业也如其它新兴行业一样,总是存在着一些异样的杂音。但就整体监理行业来说,它的社会总体设计思路是有很强针对性的。虽然没有直接引用国际菲迪克条款,却是最大程度考虑了中国的社会政治和经济特色的内在特点。然而,监理依然在其一路走来的道路上,显示出了它应有的作用。

2.1监理对建筑业改革所起的重要作用

现在研究建设监理在改革开放之初及其之后所起的作用的论文很多,官方的建设监理工作的历史回顾也肯定了建设监理在过去、现在、乃至未来所起的作用、正在发挥的作用和将来不可或缺的作用。

建设监理在整个建筑行业的改革之中,尤其是在最先改革的房屋建筑市场的改革中起到了巨大的“保驾护航”的作用,为建设工程从计划经济向市场经济过度起到了社会化管理的积极作用。改革之初不久,面对日益扩张的建筑市场,仅凭建设系统的质量安全部门进行工程的监督和管理,除非不断的扩大管理队伍,否则,很多地区的建筑市场都将处于监管失控的状态。监理服务的出现,尤其是建设监理被纳入五大责任主体之后所起到的积极作用,是不能仅仅因为监理行业中出现一些杂音和与社会主流价值观不协调的现象而加以全部否定,更不是借用一句文革式语句“监理无用论”就能将这个观点哲学化和真理化。再说,“读书无用论”在文革结束之时就被认为是一个彻底的伪命题。

2.2监理对建筑市场的约束与促进

建设监理自其建立以来,很好地配合了建设单位和遵从政府监管部门对建筑市场的规范化管理和发展起到了积极的约束作用和有效的促进作用。

建设监理为规范建筑施工企业的工程管理行为起到了相当大的作用。时至今日,各施工企业之间的技术水平和管理水平依然存在着巨大的差异,即便是同级别的施工企业,也因企业的所有制性质、所在市场范围和地理区域的不同而出现较大的差异性,但在政府部门的行政管控下,在监理的督促和要求下,极大的约束了施工企业在工程现场对质量和安全管理的随意性和麻痹性,有效的促进了施工企业朝着专业化、标准化和信息化的方向发展,使得一批批优秀的企业得以在纷杂的市场中脱颖而出,也让一些短视的企业自食苦果而惨遭市场的淘汰。与此同时,也使得整个建筑市场总体上向着良性化、优质化的方向发展。

2.3监理延伸了政府管理的广度、深度和力度

建设监理 ,从建立之初,就是政府职能部门的一种社会性延伸。逐渐建立健全的监理法律体系也正是将政府对建设工程的一些管理功能下放到市场化的建设监理的服务体系之中。尤其是对建筑工程以及施工过程中的质量与安全的终身负责制和所承担的安全事故责任,都说明了建设监理所具有的社会职能。虽然它与国际咨询服务体系有着巨大的区别,却正是建设监理所具有的中国特色这种属性的体现。

中国的建设监理从某种程度上来看,无论是从法律体系、还是从其市场行为上都体现了监理的职责延伸了政府管理的广度、深度和力度。

在法律体系上,监理作为一种技术、经济与管理服务,还同时承担着施工企业的质量、安全事故的法律责任(这与国际惯例的免责条款有着本质性的不同)。在加强了施工企业在工程建设过程中所受到的监督管理和约束的同时,也强调了政府对社会需求的关注方向。在市场行为方面,建设监理对工程程序化的管理为政府规范建筑施工企业的市场行为起到了关键性的作用,并加深了政府职能部门对建筑施工企业在施工过程中所应承担的义务和责任的管控广度与深度,延伸了政府职能部门的社会监督职责。

3.现实中监理的重任

建设监理的历史作用无需多说,改革开放以来的建筑业为社会发展和经济腾飞所做出的贡献是中国特色经济模式下的主要动力之一。其一路走来,在现阶段特殊的社会新时期,随着政府对多种经济所有制并存现象的调整,建设监理也必将继续成为政府对建设领域监督管理的有力助手。建设监理不仅会继续发挥其政府职能延伸的社会化作用,还将为新时期的建筑业发展,对整个全过程工程咨询服务业的发展起到引导和领头羊的作用。

3.1建筑业的高速发展需要监理的法治化服务

虽然刚刚结束的“两会”上,总理的政府报告将今年的GDP指标设定为6%+,对于如此巨大规模的经济体来说,这样的增长速度已经非常之高。也预示着占社会GDP相当份额的建筑业依然处于一种高昂的发展势头。

在未来相当长一段时间内,建筑业将继续保持着高速的发展态势。在社会经济发展到了较高水平的现在和今后,社会对建筑质量、施工过程安全的需求将会受到更加严密的关注。这也将促使具有市场法律地位的建设监理为社会提供更多、更广和更加全面的法律、技术、经济和管理方面的服务。使得建筑业的发展走上更加多元化、精细化和优质化的轨道。

3.2全过程工程咨询难以取代监理服务

受政府推广而正处在发展起步阶段的全过程工程咨询服务业正在各地得到较为广泛的开展,它的出现摒弃了建设监理单一的主要服务于施工阶段的咨询服务,而将建筑咨询服务贯彻到工程的全过程阶段。今后,全过程工程咨询与总承包建设模式将是建设领域内的两大支柱行业,工程建设的整个阶段将被这两大行业所覆盖,尤其对于政府采购项目更是如此。

但是,在全过程工程咨询服务之中,必然含有建设监理的职能与服务,否则,对于一些被政府通过立法所要求的强制性监理目标将失去法律支撑地位。全过程工程咨询服务中必然需要包含着建设监理的社会职能化服务,否则就难以建立起真正的全过程工程咨询体系。

建设监理服务不仅被包含在全过程工程咨询服务之中,还将对全过程工程咨询服务业的发展起到积极的引导作用。建设监理利用其施工阶段的监理服务所积累起来的技术、经济、管理和法律等经验将其延伸到全过程工程咨询的上下游体系之中,或者结合建设工程施工前与工程交付后的咨询服务阶段,形成包含施工阶段的各种类型的全过程工程咨询服务。就如同如今的建设工程咨询所形成的各种条块服务,如:可行性咨询、前期投资咨询、勘探与设计、招投标代理和造价、乃至施工阶段的投资控制、成本控制、施工安全与质量的过程评估等。全过程工程咨询将会综合这些内容的全部或部分,从而依据特定需求者的需要,进行必要的整合或取舍,形成一个个特定的全过程工程咨询服务供应链。

所以说,全过程工程咨询只是扩大了社会化咨询服务的范围,而不是对建设监理的取代。建设监理的市场化法律地位依然没有任何被动摇的迹象。从现今社会对工程施工过程的质量、安全管理体系的重视程度来说,监理行为只会加强而不会被取消。至少,在现有的政治和经济体系下,还没有一种咨询服务能够取代已经形成的一个巨大市场覆盖范围下的建设监理的法律地位,现在就说“监理无用论”似乎有点过早。

3.3监理是政府管控市场的有力支撑

在现有经济发展体系中,建设工程管理中的突出问题依然表现为工程质量投诉和施工安全事故的频发所引起的社会关注度、甚至国际关注度。在以人为本的当今时代,任何人的生命都该得到应有的尊重和社会产品质量属性必须得到法律保证的同时,对施工过程的安全管理、对工程质量的过程控制就显得十分重要与必要。这些不良问题的突出也将影响到一个政府的大众形象甚至国际形象,是政府必须加以控制而逐渐降低到一个较发达国家的先进水平下的表现,也是将建设工程的质量、安全事故从责任事故中解脱出来,变成通过科学和技术加以解决的偶发式问题。

建设监理对建筑工程施工过程中的市场行为的监督与管理,是从政策上义务地对政府管控市场的有力支撑,也继续体现着建设监理设置之初的社会化职能,并在此基础上加以扩大化和专业化。

3.4建筑施工安全、质量事故在当前依然是压倒一切的行业核心问题

随着建筑业将继续以较高的增速而发展,在社会各行各业都为了有限的生存空间而产生激烈的竞争态势下,建筑业的发展必然继续会产生鱼龙混杂的现象。中国当下的经济市场并非是一个法制化的自由竞争市场,建筑业也同样存在着一定程度上的市场计划性和垄断性现象,而让不同所有制下的企业处于并非平等的自由竞争平台上。国有企业的先天优越性在当前的经济环境中还是能够得到较大程度的体现。一些私有化程度较高或完全私有化的大中型企业在市场竞争中所具有的灵活性和低成本的属性,如今也几乎丧失殆尽。而处理质量、安全事故风险的能力,尤其是处理安全事故的能力方面,私有经济的应变能力和危机处置能力都将弱于国有企业所具有的政治优势。

在建筑工程出现质量、安全事故时,只要没有出现生命代价,都可以通过经济上的损失补偿对方。当建设过程中发生安全死亡事故之后,尤其是发生一些较大的安全死亡事故之后,在让受难者及家庭面临巨大灾难的同时,也影响到当地的政府形象,同时还影响到更多的直接或间接责任者的个人及家庭生活上的安危,让一个个连带责任者及家庭处于痛苦或恐惧之中。为了将“稳定压倒一切”的精神贯彻到社会服务的每一个角落,仅仅依靠政府部门的文件指令和例行的行政监督,往往难以达到政府急需的社会效果。虽然有些行业可以培养大量的辅助管理人员用于加强执法体系,但建筑业的特殊性,会让这样的执法队伍成本高昂而难以承受。建设监理的社会职能化和专业化作用就得到了有效的体现。

在整个社会体系处于一种中国特色的环境中,仅仅要求建设监理行业通过自律来达到一种理想化的执法与服务相结合的综合体系,也将是不现实的。无可否认的是,在整个建设监理行业中,具有职业化的经济、技术和管理方面的优秀人才绝不是少数。而被社会放大了的一些令人难以接受的监理乱象也只是普遍存在的社会不良现象在建设监理行业中的一种投射。我们不能因为建设监理行业也存在着整个社会都具有的某种不符合法律法规要求的现象,而将建设监理认同为“监理无用论”的原因之一。按照这样的逻辑,如果一些政府部门也出现了相应的问题,是不是也将政府视为“政府无用论”?在这个社会中想必被视为一个正常的具有社会主义核心价值观的人都是不会这么认为的。

4.未来监理的回归

作为建筑咨询服务的建设监理,虽然一开始有走国际咨询师菲迪克之路并与国际咨询师接轨之意,随着中国特色经济的发展,建设监理除了拥有市场化的经济、技术和管理方面的服务职能之外,也被法律赋予了相应的市场监督和管理职能,作为政府职能的延伸部分得到强化。这是一种非完全市场化而存有较多社会义务职能的行业。

4.1监理的法律地位将会随着政治经济体制的变化而改变

随着社会政治、经济的社会化发展,当整个政经体制走向全球化时代的时候,现有的监理服务机制也必将被逐渐的市场化趋势所淘汰。但是,在当下中国经济发展势头依然较为强劲,尤其是疫情期间中国经济在全球市场中所呈现的优势,以及东方式社会模式对当下资本主义体制的考验,都在强化着中国模式在国际舞台上崛起的印象。

面对这种中国式经济与政治发展模式,现有的建设监理模式,即对建筑市场的全面管控和对社会突出问题的集中式解决的方式将不会改变。这或许也就决定了建设监理的市场法律地位不仅不会被减弱,相应的将会得到有效的加强。而怀有“监理无用论”思想的人,不论是政府官员还是因受不良案例影响的一些相关从业者的“共识”,都难以改变当下建设监理在建设工程管理过程中的基础地位。

4.2监理必将走向其咨询服务的本质

只有当经济社会化程度达到相当的自由度并在法制化轨道上得到有效运行之时,建设领域内的相关问题,包括质量、安全、经济纠纷以及合同纠纷的问题都能通过有效的法律途径得到公平而公正解决的时候,加上市场的自由竞争也能得到平等公平的对待,那么,现有的建设监理中的一些强制性法律属性将会被终结。此时,建设监理将会完全融入全过程工程咨询服务之中,成为其咨询服务中的一个有机组成部分,而不是如今的不可或缺的核心内容。

5.结语

“监理无用论”,怀有这种观念的人,印象中在很早之前就存在着,监理的作用也因该行业并非社会上的一片净土而一直被质疑着。建设监理发展到今天,有些人产生一种“监理无用论”的观点也就不足为奇。他们出于各自的感受或受到各自职责压力的影响,认为监理似乎没有起到应有的社会作用;认为监理既没有控制住施工质量问题,反而使建筑质量的投诉案例逐渐升高(忽视了客户对商品质量应有属性需求的提升);也没有消除或全面降低施工过程的安全事故的发生,使得各级政府部门依然需要不断的出台各种管控措施对建设行为等加以约束和管控。在一些极端情况下,特殊的安全事故还会让一些官员们失去其荣耀的社会地位与不菲的薪酬,这一切与其归于监理工作的失责,不如说是社会对监理的职责和作用过于理想化的期望。

造成建设领域内质量、安全事故及投诉不断攀升这种现象的难道仅仅是因为一些监理人的“不作为”所造成的吗?这是一个值得思考的问题,又是在当今社会环境中令人难以找到“具体而合理”答案的现实问题。

不论持有这种观点的现象是个别的还是具有普遍性,都给当下危机四伏且逐渐失去社会信任感的建设监理行业的发展前景带来了更多的负面效应,这是值得更多的业内人士和关注该行业的发展人士所必须正视的问题。

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